「生物安全議定書與基因改性產品貿易及歐盟管理制度」與「貿易協定環境影響評估方法論及實務探討」研討會紀要

主辦單位:經濟部國際貿易局

時間:八十九年七月三日上午九時三十分至十七時

主講人:Mr.Roelof Plijter

壹:「生物安全議定書與基因改性產品貿易及歐盟管理制度」

 

一、前言:

很榮幸有機會到台灣與各位分享歐盟生物科技管理制度及貿易協定永續發展評估的規劃經驗,並希望各位儘量提出問題,進行雙向交流與溝通,增進彼此對這些議題的認識,促進中歐雙方的貿易及合作。

在進入實質內容之前,容我先簡單介紹歐盟的組織架構及決策機制,同時我也會先說明WTO新回合談判有關貿易與環境議題的討論進展及歐盟的立場。主席已簡單介紹我在歐盟的工作,主要是與貿易有關的工作。歐盟執委會是由數個總署組成,包括主管貿易、對外發展、工業、環境等部門之總署,各部門總署之設立係根據設立歐盟條約之規定。各部門間應相互合作,並達成目標一致的政策,目前有二十餘個部門總署。整合後之政策性法案會以建議書之形式由執委會提交理事會(council)、歐洲議會(parliament)等,理事會及議會將檢視執委會提出的建議案,首先係由議會將第一次審查結果送交理事會及執委會。理事會成員包括歐盟會員國各國部長,其下設有數項工作小組,負責理事會會議及文書等幕僚作業。理事會在歐洲議會提出首次意見後,會提出其對法案之意見並送至執委會,之後執委會將各方意見整合後會再送交歐洲議會,由其進行第二次審查。在議會二讀後,理事會會作出最後決定。如果議會及理事會意見不同時,二者會召開共同會議,就差異部份進行討論並達成共識,進而完成議案的審查。執委會也應提出更進一步之評估意見及資訊,使二者能更容易達成共識。執委會有可能對議會及理事會達成的最後決議,持不同意見的立場。

歐盟的立法過程,只有執委會具有研提法案的權限,理事會及議會並無立法權利。所有的政策決定並不是單一機構獨立完成的,民間機構對政策決定也具有相當高的參與,例如歐洲商會、貿易團體、工業團體等,均會在議會及各會員國進行強力遊說。會員國政府對歐盟政策決策過程也具有相當高的關切,也會派駐代表在比利時布魯塞爾,試圖影響決策方向及結果。會員國、執委會、歐洲議會及理事會間對政策決策結果可能持不同意見,進而產生爭端,此時即可訴諸最後的糾紛解決機構歐洲法院進行裁決,此項判決對所有關係人均具有約束力。

接下來我談一下貿易與環境議題,歐盟支持WTO新回合談判議題涵蓋既定議題(built-in)以外之議題,包括貿易與環境議題。歐盟並不要求進行現有WTO協定之修正,而係希望納入下列數項議題,如:WTOMEA(多邊環保協定)之間的關係;釐清WTO協定中有關預防原則的運用;確保有關標示的規定與WTO規範相容,特別是環保標示計畫。 

 

二、生物安全議定書

生物多樣性公約(Convention of Biodiversity, CBD)締約國大會第一次特別會議(復會)於二000年一月廿九日通過生物安全議定書草案,規範有關基因改性活生物體(LMO)之安全越境轉移及使用等事項。至今年五月已有六十多個國家簽署本項議定書,包括歐盟及歐盟會員國。基因改性活生物體如係引入環境者,應遵行事前同意許可(AIA)程序,此外有關LMO產品的越境轉移則應遵行另外一套的管理程序,可能含有LMO產品的越境轉移,必須檢附相關文件。

生物安全議定書的機制尚未觸及各國現行有關GM產品的進口管理法規,而係相關出口管理制度。歐盟簽署議定書有二項意義,其一為預防原則,此為預防原則首次被列入MEA。預防原則見於廿一世紀議程之第15項原則,其為:為保護環境,各國應根據能力盡可能採行預防方法(precautionary approach),遇嚴重或不可逆損害之威脅時,科學根據的不足不得被引用為延遲採行防止環境劣化且具成本效益措施的理由。

歐盟認為預防原則是很重要的原則,並將之納入歐盟簽署的相關條約中。預防原則見於生物安全議定書前文、第1條及第10.6條。歐盟甚為重視預防原則,並在今年稍早完成有關預防原則的通知文件。預防原則議題甚為複雜,歐盟倡議預防原則之原意,並非將其作為採行貿易限制措施的藉口或理由,在前述通知文件中歐盟清楚說明預防原則的目的及適用範圍。若缺乏足夠的科學確定性時,應該適用預防原則,如比例原則、風險措施、非歧視性、一致性(即某些情況下所採行的措施,應該一體適用於類似情形),並應針對採行及不採行等情況進行成本效益評估,同時科學研發仍應繼續進行,以減少或降低風險評估的不確定性。預防原則是生物安全議定書中很重要的原則,國際協定應納入預防原則。

歐盟認為生物安全議定書很重要的第二項原因係,議定書納入釐清與WTO規範關聯性的條款。本項規定的納入與否,在議定書諮商過程困擾所有的諮商者,且一直到最後談判階段始達成共識。歐盟認為MEA應具獨立性,不應成為其他國際協定如WTO的附屬條約,歐盟對生物安全議定書前文明列議定書獨立性的內容,表示安慰與高興。

歐盟與美國對MEAWTO關聯性的議題,仍在討論中,由美國立場觀之,MEA應附屬於WTO協定;同樣地,歐盟強力支持預防原則應納入國際法,而美國則不願意將之納入國際協定,認為有可能成為採行貿易限制措施的理由。有關前述美國與歐盟的爭辯尚未有任何結論,歐盟頃發布的預防原則通知文件,目的即係減少有關預防原則可能衍生貿易限制措施等方面的疑慮。藉由建立貿易、環境、發展的關聯性以及規則導向的預防原則,生物安全議定書可以奠定長期的影響基礎,例如,依據議定書的規定可以協助缺乏有效管理措施的開發中國家,基於保護國內的生物多樣性、科學方面的風險評估與預防原則,採取適當的LMO進口規定或決定。歐盟希望透過生物安全議定書,建立各國對LMO進出口的信心,並確定LMO貿易管理規範的可預期性及安全性。

 

-1、問答紀要

問:以歐盟觀點,如何區分LMOGMO

答:這是屬於技術性問題,按生物安全議定書的定義,LMOLiving Modified Organism,如種子,引入環境並可以自體繁殖生長者,GMO之範圍則可能較LMO為廣,涵蓋其他非引入環境用途之LMO,如實驗室用途。 

 

問:目前歐盟規範LMO進、出口者之管理制度的未來發展?

答:歐盟目前已有LMO進口管理法規,且目前所考量的修改內容,實際上與生物安全議定書並無相關。在下節課我將說明歐盟的管理制度及其未來發展。 

 

問:目前歐盟對LMO的進口管理規範?

答:在下節課我將說明歐盟的管理制度及其未來發展。 

 

三、歐盟管理制度

生物科技為一種有助於生產結果的科技,而生產結果好壞的評斷則有賴於政治、貿易、經濟等層面的評估。在歐盟境內,就健康、醫藥方面的觀點來看,生物科技是完全可以接受的,但就食品範圍,接受程度則較小,消費者不喜歡採用含GMO的食品,食品商店就不會陳列這些產品。以政治階層來看,部長們及會員國就不願意接受含GMO的食品,以貿易層面來看,這是一個潛力無窮的範圍,可能會有正面的結果。生物科技商業利益非常鉅大,特別是農業,大約占15%,有關健康醫療的GM產品,大多是中小企業開發的。企業界期待政府採行具一致性、可預期性、具科學基礎的管理評估環境,歐盟有關GM管理制度的考量,應廣納企業及大眾之意見。

近幾年歐盟境內有關生物科技產品的問題不斷浮現,九0年代所產生的狂牛症,影響消費者對政府的信心,去年所發生動物飼料含多氯聯苯的問題,對恢復消費者信心產生負面效應。在缺乏政治確定性及消費者信心之情況下,歐盟開始正視生物科技產品的安全問題,著手管理制度的改善並考量該等產品的上市問題。在討論歐盟管理制度及其未來發展時,必須先瞭解下列事項,二年前有關的管理規定,要求產品在上市之前,業者必須先經過當地會員國的評估及同意。會員國就產品是否可以上市的評估結果,應公開揭露並通知其他會員國,若其他會員國沒有反對意見,則可授與上市許可。若有反對意見,執委會必須加以處理,並要求所屬的科學委員會進行評估。科學委員會如持正面意見,執委會應建議管理(regulatory)委員會許可產品的上市,管理委員會應作出決定。若管理委員會未作出決定,執委會應提交理事會,作成政策性的決定。

由於政治的不確定性及消費者信心的缺乏,二年來會員國對申請案件持懷疑態度,管理委員會亦不願作出任何決定,致上市審核程序無法順利完成。更糟的情況是,在修法過程中,某些會員國不願接受新的GM產品上市審查結果,除非歐盟頒布新的、確定的法規,這些會員國明顯地阻礙及杯葛新GM產品的審核上市程序。歐盟新修正的法規最快也要十八個月之後才能完成。歐盟正在加快修法程序。希望GM產品在歐盟上市的公司,均盼與歐盟及所屬國家管理機構充分合作。

恢復消費者信心的要素,首先是執委會應重新啟動審查程序,並要求對新GM產品品種上市凍結的會員國重新考量並保持密切合作,前述會員國禁止上市的GM產品,實際上歐盟已經審核通過了。其次除了再次啟動法規審核程序,執委會應以更積極的態度恢復共同市場,並增加法規管理制度的公信力。第三項恢復消費者信心的要素是,建制全方位的標示及監測制度。歐盟執委會將在今年九月前針對GM產品標示問題,完成統籌規劃並提出報告。各位可在我提出的書面報告中得到歐盟現行有關GM產品標示及監測制度的內容。

我現在先介紹美國及歐盟對GM產品問題的觀點,如同大家所知道的,雙方目前就本項問題的看法是極為不同的,且關係緊張。美國為全球GM產品最大生產國及出口國,而歐盟則為GM產品主要進口者。我已針對生物安全議定書、預防原則及議定書與WTO關聯性作簡單介紹。就WTO與生物科技產品安全之關聯性而言,美國與歐盟在西雅圖部長會議持極為不同之意見,可以預見的是,未來二者對本項議題之態度仍不相同。

就純粹雙邊關係來看,歐盟與美國面對的問題包括,美國出口基因改性產品至西班牙,應遵守配額,但自二年前開始,由於美國無法保證其出口至西班牙的GM產品,完全符合歐盟的管理法規,致失去歐盟市場。美國為保持歐盟市場,已著手區隔經歐盟許可的GM產品、未經歐盟許可的GM產品以及非GM產品,雖然美國以前認為不可能進行這種區隔的工作,但現在美國還是可以做到,這表示區隔仍是可以達成的。

美國認為歐盟的審核過程不夠透明且不清楚,跨大西洋區域生物科技產品的貿易,隱藏來自生物技術團體的潛在力量。美歐之間已成立生物工作小組,進行先導計畫,其中一項重要工作是檢視歐盟及美國管理制度之不同,期整合二者的許可制度;另一項重要工作是,希望生物科技企業同時在美國及歐盟提出上市申請案件,俾比較二者的審核流程。本工作小組目前已進行第一項重要工作。

去年十一月歐盟執委會主席與美國柯林頓總統會面時,就生物科技問題提出合作計畫的構想,同時本項高層對話,帶動了次一層管理層級的高層對話,美國及歐盟一級主管開始展開雙邊法規管理制度的對話,包括貿易、農業、消費者、健康、健保等方面的法規。高層對話已進行六次,但目前尚無具體結論。

高層會面後開始推動生物科技方案,組成工作小組並邀請大西洋兩岸的專家參與,雙方各有十人參加,提供雙方政府具體建議及顧問諮詢。雙方代表包括科技、農業、貿易、健康及非政府組織。此外還有一個由雙方首長參加的諮詢論壇,其於五月首次提出詢詢意見,希望雙方能在年底時繼續討論。

 

-1、問答紀要

 

問:生物安全議定書並未涵蓋明確的標示規定,但您提及歐盟將在今年九月就標示問題提出管理建議,本項標示規定是否符合生物安全議定書?

答:首先我要澄清的是生物安全議定書尚未正式生效,因此相關規定對締約國尚未產生強制性效力,目前僅係要求不要採取與其抵觸的規定。歐盟目前正在整合各會員國間的標示法規。我提及的九月可能會完成的標示管理制度建議書,或許會獲理事會通過,但其通過也可能是在一年以後。我希望這項新的標示規定建議書內容,符合WTO規範。此外這項建議書的重要目的是建立消費者對GM產品的信心及監測制度,期望能追蹤到GM產品的來源。 

 

問:WTO並無相關貿易與環境議題的標示規定,因此有關您提及歐盟標示規定應符合WTO規範的真正內涵為何?

答:WTO各項協定中與標示規定相關者為技術性貿易障礙協定(TBT),TBT就強制性標示之規範,要求會員國應遵行TBT協定,包括透明化、比例原則,以及不得造成貿易限制效果。歐盟希望所採行的標示規定均能符合前述WTO規範。歐盟預訂今年九月完成之建議書,只是後續管理措施的一個開端,歐盟將聽取會員國以及歐盟貿易夥伴(包括民間企業)就本項建議書的意見。 

 

問:您提及生物安全議定書與WTO是二項完全獨立的協定,其是否意味WTO會員國有時也可以違反WTO規範?

答:我只是強調國際間處理跨境環境問題時,有必要針對特定環境問題達成多邊環境協定,不需要依附於更大的多邊協定之下,如多邊貿易協定。如果要更精確地說明,國際間任何一項協定均無法完全獨立於其他國際協定,因為在全球化的趨勢下,所有全球性問題均有所關聯,因此任何國際協定也多少互有關聯。有鑑於此,在各項國際協定之上還有一項更廣泛的國際協定,即維也納公約。歐盟並不排除未來有關生物安全議定書及WTO規範間發生衝突的可能性,遇二者有矛盾時,也可能需要透過WTO爭端解決機制加以解決,而會員國均應遵守爭端解決機構的認定。當然現階段無法預估未來的爭端及調解的結果,由於有這樣的不確定性,歐盟始在WTO新回合談判倡議納入貿易與環境議題,俾釐清WTOMEA間的關係。生物安全議定書已將議定書及WTO的關聯性納入明文規定,歐盟希望WTO架構下也可以釐清WTOMEA間的關聯性及互動。


「生物安全議定書與基因改性產品貿易及歐盟管理制度」與「貿易協定環境影響評估方法論及實務探討」研討會紀要

主辦單位:經濟部國際貿易局

時間:八十九年七月三日上午九時三十分至十七時

主講人:Mr.Roelof Plijter

貳、貿易協定之永續發展評估

 

一、內容摘要:

首先介紹歐盟進行貿易協定永續發展評估的背景及原因,有四項原因。第一,歐盟條約第二條納入永續發展政策目標;第二,歐盟條約第六條規定歐盟重要政策(包括貿易政策)應納入環境考量;第三,有關經濟合作發展部份,根據歐盟條約之規定,歐盟應進行發展合作,並制定一致性的政策,政策間不能有任何牴觸,即在進行發展計畫的同時,不能在其他國家有傾銷的行為。最後,前述條文都是最近新修正的條文,因此歐盟有意在WTO新回合談判首次運用新修正條文整合貿易、環境及發展的規定,並倡議在永續性前提下,進行WTO新回合談判。

在進一步討論永續性評估之前,希望大家先瞭解永續性評估的目的,歐盟希望在多邊談判,透過永續性影響評估(SIA)達成符合現代需求的目標,同時不影響未來世代對資源的需求。SIA主要涵蓋三個要素:經濟發展、環境保護以及社會發展,任何SIA均應涵蓋這三個要素,始能達到永續發展的要求。

歐盟決定進行SIA,而不是一般較為人所熟知之環境影響評估 (EIA)的原因係,歐盟想要做整體政策考量,將社會、經濟(包括貿易)、環境議題納入。永續發展概念已見於歐盟條約以及WTO設立協定之前文,歐盟在草擬WTO新回合談判議題的立場時,已納入社會及發展等層面的考量。例如就特定的發展議程,納入包括執行及能力建構等議題。貿易與環境議程也納入發展方面的考量,如歐盟提議加強國際勞工組織(ILO)WTO的合作,並在WTO之外共同召集會議。

歐盟瞭解SIA的困難度高於EIA,有必要建立方法論,而方法論的執行也是一項嶄新的經驗。EIA是為人所熟知的分析方法,但其係針對特定計畫進行的評估,而與政策無關,涵蓋層面較為狹隘。歐盟展開貿易協定永續性影響評估的決定,普遍獲得會員國(英國有不同的意見)及社會大眾的支持,並希望更廣泛地檢討貿易問題。進行SIA之始,資源有所限制,歐盟內部並非不想做,而是不能做,必須尋求外界具公信的獨立機構進行SIA分析,其結果當較歐盟內部自行分析之結果,更具公信力。我們幸運地從學術界找到這樣一個管道。當時由於WTO西雅圖部長會議開會在即,因此歐盟在做SIA時,必須雙管齊下,即必須同時和理事會及社會大眾進行溝通,才能及時在西雅圖部長會議之前達成歐盟對WTO新回合談判的立場。歐盟很高興可以及時委託適當的學術機構,即英國曼徹斯特大學的學者進行本項計畫。

本計畫分為二階段,第一階段為建立方法論,全面研析現有方法論的文獻,包括評估經濟、社會、環境的方法論以及分析實例。第一階段執行期間為1999年春季到9月,其後繼續進行三個月的第二階段分析工作。其重點為定性分析,由於只是初步且暫時性的評估,歐盟瞭解其他國家很難在短時間內接受這項新式分析的結果,而其結果由於受到時間限制,也有所限制,且其分析建議也是屬於暫時性的建議,必須進行後續更深入的SIA分析。

至於方法論之研擬,涉及數項永續性指標,包括環境保護、經濟發展及社會發展等層面之指標,每一部門別的分析均應涵蓋這三個層面的指標。就經濟發展層面而言,指標包括平均收入、就業情形、淨固定資本結構等;社會發展的指標包括健康、教育、公平性、貧富差距、性別歧視等;環境層面的指標則包括空氣、水及土地的品質、生物多樣性及自然資源存量等。

根據方法論及各項指標,首先應檢視歐盟提議納入WTO新回合談判議程的每一項措施,再根據各項指標的定義,分析研擬之措施對環境、社會、經濟及永續發展的影響,且各項分析指標均應是可加以評量的。本項檢視階段稱之為篩選階段。下一個階段為界定範圍的階段,先確定適當且必須進行SIA分析的範圍,例如本計畫就WTO新回合談判找出十五項應列入SIA分析的談判議程。接下來即是初步的SIA評估,針對前述十五個領域進行評估。

最後,當我們在檢視SIA分析結果及特定措施時,應同時檢視此等永續性影響分析結果對不同群組國家的影響,如對歐盟、開發中國家、低度開發國家及全球的影響。歐盟想瞭解提議之新回合談判議程對全球永續性的影響。雖然整體評估結果可能是正面的,但在評估過程可能發現其對特定開發中國家可能會產生負面影響,那麼我們可以在談判過程或擬定政策時,納入減少對開發中國家衝擊的補救措施,降低貿易自由化措施對開發中國家的負面影響,同時強化此等措施的正面影響。

此外歐盟要求委託計畫執行單位在進行評估工作時,應針對不同情境(scenarios) 進行評估,首先歐盟應告知委託執行單位有關歐盟擬議的WTO新回合談判議程以及研擬的預定目標,例如今早提及歐盟主張納入新回合談判的貿易與環境、進一步貿易自由化及農工產品等新回合談判議程。其次也有可能就貿易自由化之既定議題進行情境評估,即假設WTO新回合談判不納入貿易與環境議程,僅就現有架構如農業、服務業等既定議程進行談判。另外一項模擬情境為,針對更進一步自由化之情形進行評估,如進一步降低關稅稅率、取消配額等措施時對社會、經濟、環境之影響進行分析。

我不想佔用太多時間說明評估內容及結果,各位可自歐盟網站及執行單位網站下載相關資料。

SIA分析是相當複雜的,分析過程及結果依產業部門別、時限、區域、短中長期影響等因素而有很大的不同。一般而言,針對特定分析範圍(全球或區域性)以及產業部門進行分析,所擇取分析時間點以及期限的不同,會獲致不同的分析結果。就社會及環境層面而言,時間點不同所獲致的結果也有所不同。

針對歐盟提議之SIA,對貿易自由化的分析是最恰當的,各位如對分析細節有興趣可參考網站上的報告全文。

永續性影響評估的一項重點是引起大眾對貿易及永續性間之關聯性的興趣,數年來貿易政策一直是某些NGO的注意焦點,而鑒於全球貧富差距愈來愈大,很多組織抗議貿易自由化及投資自由化,此等議題亦在IMF、世界銀行及WTO西雅圖部長會議中被突顯出來。因此不可避免地國際政府組織及各國政府應加強與社會大眾及NGO的溝通,加強對話。此等溝通若是站在永續發展的基點上進行,則可加強雙方的溝通,並避免無效率的口號。因此,歐盟在發展SIA過程時,充分諮詢社會大眾、會員國、歐洲議會的意見,並邀請執行單位與該等團體就方法論及方法論的執行進行討論,直到目前為止這方面的推動尚稱成功,社會大眾對SIA非常重視,並對歐盟面對SIA挑戰給予正面評價。某些人認同歐盟的作法,某些人則期待更正面的成果,即希望SIA的分析結果可落實在政策上。他們希望歐盟在WTO新回合談判就貿易與環境議題採行更積極及強硬的立場,我可以向大家保證這不一定會發生,因為歐盟就新回合談判議程的提議一定是具備永續性的;其次絕對沒有政治力量介入支持SIA。重要的是社會大眾已參與有關SIA的對話與討論,歐盟希望社會大眾能長期參與SIA的討論,俾利其瞭解貿易政策及環境政策對永續發展的正面貢獻。

就歐盟進行二階段SIA的經驗是,我們一定要在進行SIA之前,清楚明白我們的需求。我們一定要瞭解,針對歐盟對新回合談判研擬的草案進行初步SIA評估的結果,與針對新回合談判結果進行之整體性SIA評估結論,必有所不同。歐盟認為SIA應具前瞻性,檢視未來發展的趨勢,而沒有必要如同某些NGO所主張的,檢視烏拉圭回合迄今對永續性的影響。其次我們應講究務實,真實面對各項困難及限制,包括知識、數據資料、財力、方法論、時間、人力等的限制。歐盟努力的方向是,政策決策將為評估細節及精確性的妥協結果,並要求委託執行單位提供減緩負面效應及加強正面效應的措施,相關能力建構及技術支援之措施也相當重要。至於未來真正的成效尚待WTO會員國的支持,而這部份是無法獲得保證的。

SIA評估並不會取代政策或決策,歐盟有特定的貿易自由化政策,且得到理事會、議會、會員國全力支持,基本上是不可能也不必要被其他政策替代的。

歐盟進行SIA迄今獲致的正面結果,包括在有限的時間內完成並達成主要的目標,同時確認具顯著永續性影響的措施,並實現進行SIA的權利,而不是基於政治壓力。此外建立涵蓋貿易政策及其他如社會、發展等政策層面的全面性分析,有利於在具備充分知識之情況下進行最終政策的決定,但無法保證最終政策是對的或是否滿足所有人的期待。政策制定過程亦將改變,將更為透明並廣納更多社會大眾的參與,這也是無法改變的趨勢,雖然無法簡化政策制定過程,但可以提供更多的選擇。

在貿易談判過程,歐盟已達到更透明、開放、包容的方式,除貿易談判人員之意見外,傾聽更多人的意見。歐盟未來面對WTO新回合談判、地中海自由貿易區談判、南錐共同市場之談判、WWF之遊說等,可以確認的是,SIA是無法避免的。歐洲執委會貿易總署署長MR. LAMY已決定在新回合談判納入SIA,而不考慮西雅圖部長會議的失敗。

未來歐盟仍將繼續進行SIA,並根據前二階段的執行經驗,加以檢討與修正第三階段SIA的方法論,同時有必要更詳細地調整及納入更多不同的情境進行分析,俾更進一步定義環境、社會、經濟等三層面的評估標準,以及考量永續發展對更多國家的意義,如歐盟以外的富有國家或東歐國家、俄羅斯等國家。就當前的談判階段,歐盟將進行更具全球化且涵蓋所有談判議程的SIA分析,以及部門別的SIA分析,例如現階段的農業及服務部門別。此外,也會針對社會大眾或貿易部門特別關心的部門別議題進行分析,如漁業部門及林業部門別。歐盟將持續以透明、公開的方式,設立專門網站,公開SIA資訊並廣納大眾意見,並要求先前的委託執行單位與未來的委託執行單位,都要設立專門網站,提供大眾更多取得資訊及最新進展的機會。歐盟將繼續與民間社團、歐洲議會、會員國、其他利害關係人等進行諮詢與溝通,並與國際夥伴繼續溝通,同時提供相關資訊。

進行SIA是歐盟的既定策略,歐盟將就此與談判對手以及社會大眾保持溝通及對話的機會,歡迎其他國家參考歐盟的經驗,但歐盟並不會要求所有國家均採行與歐盟一致的SIA。同時歐盟並不會將SIA及其分析結果作為採行不利開發中國家或貿易對手國之措施的藉口,亦不可能將之作為採行歧視性措施的理由。

 

二、問答紀要

問:歐盟進行的SIA與聯合國所討論的永續發展議題,是否有所關聯?

答:開發中國家擔心歐盟會利用SIA,影響開發中國家的政策決策,禁止開發中國家產品進入歐盟,造成該等國家的負擔。開發中國家之所以產生此等憂慮,係因該等國家不瞭解SIA的情況,某一個強力支持建立多邊SIA提議的NGOWWF,已積極向開發中國家遊說SIA概念,致開發中國家產生某些疑慮。WWF曾試圖透過遊說,影響聯合國今年四、五月永續發展委員會相關永續發展之討論,並在拉丁美洲召開會議,進行前置作業。參與是項永續發展委員會會議者包括開發中國家、已開發國家、UNEPWTO、歐盟等,歐盟執委會代表在會議中持續說明,歐盟希望透過SIA作為歐盟內部的決策參考,並希望社會大眾透過SIA與決策部門進行高層次對話,歐盟並不要求也認為不可能進行多邊SIA分析。在多邊架構下不可能就SIA的分析標準、情境模擬、分析範疇等達成多邊協議,而西雅圖部長會議的失敗,在不確定新回合談判議程的情況下,根本不可能達成SIA分析範疇的協議。

SIA訊息及相關西雅圖部長會議的結果,已傳達至開發中國家, WWF也因而改變立場。在前述聯合國永續發展委員會會議中,開發中國家對SIA還是持負面態度,也尚未準備接受相關SIA的文件,而目前進行相關評估工作的國家,也不是全部都是進行SIA評估,部份國家是進行環境影響評估,在是項會議中,並未就SIAEIA達成具體結論。

聯合國有關永續發展的討論並不會影響歐盟未來有關SIA的工作,SIA的分析可提供歐盟官員相關新回合談判之重要參考資訊,同時可作為開放大眾參與貿易談判對話的途徑。此為歐盟內部的一項機制,完全獨立於聯合國之外,歐盟非常樂意協助有意採行SIA機制的國家。 

 

問:美國及加拿大進行之EIA與歐盟之SIA某些方面似乎類似,只是SIA涵蓋更大的考量層面,如環境、經濟及社會等層面,那麼在進行SIA之前,應具備那些必要條件?如果相關SIA分析的各項指標或背景資料較為缺乏的國家(如台灣),在進行SIA時會遭遇那些方面的問題?

答:美國及加拿大確係進行EIA,加拿大係進行烏拉圭回合的環境影響評估,而美國則進行NAFTA環境影響評估。在西雅圖部長會議之前,美國曾經發布一項行政命令,要求在重大貿易談判之前,必須進行環境影響評估。應進行SIAEIA,只是基於政治上的考量,鑒於歐盟設立條約及WTO設立協定之前文,均提及永續發展目標,歐盟爰決定進行SIA,並認為WTO之未來發展應涵蓋環境、社會及經濟等層面之考量。歐盟近二年已漸將環境保護概念納入政策考量,包括貿易政策,而最近環境保護概念已為永續發展概念所取代。全球對永續發展之共識已漸成形,特別是在1992年里約高峰會後之後續發展,在2002年時聯合國將舉行里約十周年會議,屆時各國將有責任提出永續發展策略,永續發展概念的重要性將更為突顯。

就你所提出的第二個問題,我同意掌握的資料愈多,對SIA分析更為有利,但很多國家均不可能取得非常完整的資料,如污染物排放資料,失業率、就業情形、勞動率、婦女勞動力等,數據的缺乏有可能降低對未來議題或影響的掌握。不論是初步的定性分析或全面的定性及定量分析,均有賴於掌握足以反映現況之數據資料的充分性,而吾人必須接受短期內缺乏數據的現實,甚至永遠無法取得數據的事實,但不能因為數據的缺乏就終止評估或影響對未來情境的定性分析。當然這也會影響到方法論,你必須混合定性及定量的分析以及平衡加權才能得到好的結論。

 

問:今早您曾提及歐盟及美國曾就GM產品貿易問題進行六次高層會談,但均未獲致具體結論,其原因為何?

答:歐盟現在面臨的問題是,GM產品上市的審核機制已完全停滯,也就是新GM產品已無法順利進入歐盟市場。美國產業對此現況非常不安,渠等認為或許可以訴諸WTO爭端解決程序解決此等貿易困境,另一方面渠等也瞭解以現行歐盟境內大眾對GMOWTO的負面觀感,訴諸WTO的方式可能無法得到正面的結果。我要特別澄清歐盟管理階層並不反對透過WTO進行談判,但歐盟境內的社會大眾對GM食品的安全及全球化趨勢甚感憂慮。此等歐盟境內複雜的情況,是造成歐美高層會議無法成功之主要原因。 

 

問:美國對歐盟所提的預防原則,認為定義不清楚,且適用條件不具體,某些國家則認為預防原則已見於WTO/SPS協定第五條第七項,沒有必要再另外加以規範,也有的會員國認為預防原則的效力尚不及「原則」的法律層次,應僅係SPS措施之「技術」層次,歐盟將如何因應前述各國所提之立場?

答:歐盟將預防原則列為一項原則是一項新的嘗試,但在決策過程納入防止危害產生的預防性思考,早已為大家所熟悉的概念。對很多國家特別是美國,遇可能對環境或人類健康造成危害,且此等危害尚無法獲得科學實證支持時,政府管理部門基於政治考量,通常必須採取適當的因應措施。預防原則的概念確已見於SPS協定中,歐盟所提的通知文件,述及採行預防原則的要素,並無意更動SPS5.7條的規定。歐盟認為預防原則的執行應符合WTO規範,如TBT協定及GATT1994,而其適用必須符合WTO規範的原則,如不歧視原則、比例原則。歐盟是重要的出口國家,預防原則是全球性的原則,各國均可以引用預防原則,如果各國採行預防原則作為不正當地限制貿易的方式,則可能會對歐盟的出口產生不利影響。因此歐盟主張預防原則的採行應具可預期性,並應進一步確認其係符合TBT協定及GATT1994的規範,歐盟期待全面性的釐清有助於預防原則在WTO架構下的適用。

歐盟提出的預防原則通知文件並不是一項提議,其係歐盟認為有必要時,必須採行預防原則的方式,而且只是一項歐盟內部的通知文件,當然未來可能成為執委會的一項提議,則屆時理事會、其他部門、歐洲議會均可能表達不同的意見,如果執委會將之付諸執行時,則具不同意見的部門尚可訴諸歐洲法院加以裁決,歐盟理事會及歐洲議會也有可能同意執委會的預防原則通知文件內容。

歐盟目前刻就預防原則通知文件內容與主要貿易對手國進行溝通,並透過各項場合說明本項文件內容,如WTO/SPS委員會、WTO/TBT委員會、WTO/CTE委員會、OECD。如果基於目前討論所得的結果或未來任何的發展趨勢,有必要修正本份文件時,歐盟當然會加以修正。 

 

問:歐盟是否具有GMO含量檢測技術,俾執行1%門檻含量的標示規定?

答:1%GMO最低限量的門檻規定,主要是想要督促廠商朝生產GMO-free產品的目標邁進,否則該項規定將失去意義。至於有關檢測技術,我並不是技術專家,無法百分之百確定,但可以確認的是,歐盟確已有相關技術及設備,足已檢測1%GMO含量,且更精確的檢測技術及設備尚在研發中。執委會當初針對本項門檻規定,曾有很長的討論,最後決定設定為1%,而瑞士則希望定為0.1%。美國如果能確認其出口至歐盟的產品均為GMO-free,當然對歐盟的進口管理可以有很大的幫助,但這只限於經歐盟審核許可進口的產品,對於尚未通過歐盟審查許可的產品,是根本無法出口至歐盟的,亦即其進口含量門檻為零。任何含量門檻的訂定必須配合現有檢測技術及設備,並考量經濟效益,始可達到最佳的管理效果。

另外還有二方面須要加以說明,針對GM產品的生產使用過程,理事會、議會及社會大眾均希望能追蹤GM產品從原料到最終產品整個過程的GM含量。另外針對運送過程,要求檢附詳細的運送資料,綠色和平組織曾攔截出口至歐盟之大豆及玉米的商船,並經採樣檢測後發現,含有歐盟尚未審核通過進口的GM產品,因此在這方面必須特別謹慎小心。 

 

問:歐盟民眾對GM產品感到不安,開發中國家的民眾也有同感,但開發中國家的經濟實力不若歐盟,無法與美國抗衡,若美國以科技為後盾,以GM產品安全無虞之理由,大量出口至開發中國家,針對這種情形,可否提供數項開發中國家得以因應美國強勢作風的建議?

答:我們先暫不論科學是否可以證明GM產品的安全性,歐盟確實已許可進口數項美國GM產品,其係通過科技委員會的審核,此外也有部份GM產品尚未獲得歐盟的進口許可,整個審核程序未來也有可能變動。我無法瞭解美國就GM產品的科學認定及審核程序,但可以肯定的是,美國民眾對GM產品的關切度愈來愈高,雖然不若歐盟民眾的觀感,但其已影響美國的決策程序,納入更多的民間意見。咸信美國及歐盟的負責官員,均已瞭解科學根據的潛在利益,有利於主管機關作為審核是否同意上市的憑據。

至於就開發中國家的情況,生物安全議定書的通過有助於此等國家對GM產品的管理,透過議定書的資訊交換機制,可以促進開發中國家建立符合該國生物多樣性利益的管理制度。開發中國家有必要建立資訊交換機制並信賴已開發國家的審核程序,但完全依賴前述二項機制仍然有所不足,因為各國氣候的不同可能造成不同的GMO環境效應,因此開發中國家可要求出口商提供根據擬出口至該國的GM產品種類,以及該國特有的環境條件進行的分析報告。 

 

問:SIA與農業非貿易關切事項中提及之農業多功能性間之關聯性,即SIA是否可作為支持農業多功能性的論點?

答:農業多功能性與政治考量應有所關聯,站在社會層面的考量,農業發展不僅可以提供糧食,尚包括平衡區域發展的功能,以及環境方面的利益。歐盟認為納入農業多功能性的考量,有利於環境及社會方面的良性發展,同時有關這方面的考量,不是單純地降低農產品關稅而已。包含農業多功能性的政策考量,優於以往僅考量關稅調整的政策,可以兼顧農業對於環保、社會等層面的功能。當然兼顧環保及社會等方面的功能,可能必須犧牲部份經濟利益,但吾人應在各層面的考量間取得平衡點。歐盟支持推動農業之多功能性,同時凝聚各階層對社會、環保及經濟等層面的共識。 

 

問:農業的多功能性是可以肯定的,而我的問題是其與SIA間的關聯性?即SIA是否可包含農業多功能性的評估?

答:首先你必須先決定政策立場,是否要將永續發展納入政策考量,此外考量農業的多功能性及其對環境保護及區域發展的影響,也是相當重要的。如果政策與措施無法配合協調,例如只是單純地降低關稅,則可能造成農人失業、農村凋零、鄉村景觀遭到破壞等負面影響。因此必須先確立政策立場,再進行SIA,並根據SIA分析結果調整政策。 

 

問:歐盟將在WTO新回合倡議SIA,請問其欲達成的目標為何?SIA分析結果與政策牴觸時,應如何因應?

答:在SIA第三階段研究,將針對納入新回合談判議程之部門別如農業、服務業進行SIA分析,此外也可能針對具永續性影響的部門別進行SIA分析,如漁業部門及林業部門。SIA分析程序將繼續下去,與是否展開WTO新回合談判無關。

SIA涵蓋貿易自由化對環境、經濟及社會等層面的影響分析,我們相當期待研究人員告訴我們特定談判議程或特定談判結果是具備永續性的,但其答案通常不會是如此直接的,其結果有可能是對某些區域是具永續性效應,但對其他區域則可能造成危害。根據SIA分析結果,我們在談判達成最後結論之前,仍有機會修正談判結果,或至少可以影響談判方向。在不可能影響談判結果時,則可採行降低潛在危害的措施或強化正面影響的措施,仍可達成永續發展目標。

歐盟很多官員認為將SIA委託外界機構執行是一項冒險的行為,因為SIA的分析結果有可能無助於貿易談判的進行,但也有部份官員認為這也是無可避免的,渠等認為SIA有利於現行貿易談判的透明化,提高大眾參與度,並取得支持談判立場及談判結果的正當性。SIA只是達成合理談判結果的工具,當然透過貿易談判有可能無法達成永續發展目標,但仍可以片面地採行符合永續發展目標的措施。


基因改造食品之管理

                                                                                                                                                                                   89.10.23立法院專案報告

壹、基因改造食品(Genetically Modified Foods

基因改造食品(又稱基因轉殖食品)係指利用基因工程技術而生產獲得特性經過改造之食品。現有之技術所能達成之改良特性有增加生長速度、改良營養價值、抗蟲、抗病、抗除草劑、抗低溫、延長保存期限、耐運送或利於加工等。

根據聯合國糧農組織/世界衛生組織(FAO/WHO)所組成之食品標準委員會(Codex)及歐聯法規對「基因改造生物」(Genetically Modified Organism,簡稱GMO)之定義為:「基因改造生物」是指基因遺傳物質被改變的生物,其基因改變的方式係透過基因技術,而不是以自然增殖及/或自然重組的方式產生。此基因改造技術可包括:(1)載體系統重組核酸技術;(2)藉由顯微注射法(micro-injection)、巨量注射法(macro-injection)及微膠囊法(micro-encapsulation)將生物體外製備之遺傳物質直接注入生物體內的技術;(3)細胞融合或雜交技術而能克服自然生理學上、生殖上或重組上的障礙。(此障礙係指供應細胞或原生質在分類上並非屬於同一科)。此技術不包括:體外受精(in vitro fertilization)、接合作用(conjugation)、傳導作用(transduction)、或轉整形作用(transformation)、多倍體誘發(polyploidy induction)、突變形成(mutagenesis);分類學上同一科細胞之細胞融合。

「卡塔黑納生物安全議定書(Cartagena Protocol on Biosafety)」協定中「改性活生物體」(Living ModifiedOrganisms,簡稱LMOs)是指任何具有憑藉現代生物技術獲得的遺傳材料組合的活生物體;「活生物體」是指任何能夠轉移或複製遺傳材料的生物實體,其中包括不能繁殖的生物體、病毒和類病毒;「現代生物技術」係指可克服自然生理繁殖或重新組合障礙,且並非傳統育種和選種中所使用的技術。簡單地說,LMOGMO

經參考國外之資料後,本署研擬之「基因改造食品之安全性評估方法」中對「基因改造」之定義為:係指使用基因工程或分子生物技術,將遺傳物質植入活細胞或生物體,產生基因重組現象,並使之增殖的相關技術;但不包括傳統育種、細胞及原生質體融合、雜交、誘變、體外受精、體細胞變異及染色體倍增等技術。

 

貳、聯合國糧農組織/世界衛生組織(FAO/WHO)對基因改造食品之安全性安全評估原則

一、「實質等同」(substantial equivalence

1990FAO/WHO的諮詢會中曾針對生物科技食品之安全評估進行討論。該諮詢會建議:安全評估政策應建構於食品的分子性、生物性、及化學行特性上。該諮詢會最後報告中建立了基因改良食品與某一可被接受的食品安全標準相互比較的觀念。之後,經濟合作及發展組織(OECD)將此觀念更加詳細敘述並發揚光大,提供了這種「實質等同」的觀念作為該類食品安全評估的重要依據。

FAO/WHOOECD兩者皆有以「實質等同」觀念做為安全評估過程的一部份,即認為對人類消耗性食品的安全性考量是根據在預期狀況下使用不會造成傷害原則。傳統上,依據長時間的經驗,食品以傳統方式生產及使用被認為是安全的。原則上,食品一般都被視為是安全的,除非它們具有明顯的危險性。如果一種新的食品或成分與一種傳統的食品或成分「實質等同」(即它們的分子、成份與營養等數據,經過比對而認為是實質相等),則該種食品或成分即可視為與傳統品種同樣安全。惟當基因改良食品或其成分顯著不同於傳統者,則須進行如同其他非傳統食品來源之食品所作的安全評估。

在「實質等同」之認定評估過程中,基因改良食品必須具有與傳統食品相同且相當的特性。這特性相當程度變異度之判定是取抉於下列特性:

(一)遺傳表現型特性:在植物方面包括:形態、生長、產量及疾病抗性等;微生物方面,包括:分類學特性、傳染性、抗生素抗性型式等;在動物方面,包括:形態、生長、生理機能、繁殖、產量等。

(二)組成分比較:食品中的重要組成分之比較主要是依關鍵營養素及毒物之認定,關鍵營養素為脂肪、蛋白質、碳水化合物、礦物質及維生素。

二、過敏原

大部分食品過敏原幾乎均為蛋白質。然而農作物成分中含有上萬種不同蛋白質中,僅有極少數蛋白質具過敏性。雖然已証實食品中含有的潛在性過敏物質並非太多,但可能有時候亦會有新的過敏性食品出現。因此在對現代生物科技改造出來的食品進行安全評估時,過敏誘發性即是個相當重要的考量因子。

潛在性過敏可經測試下列各因素而得知:(1)轉殖基因物質的來源(任何已知過敏原);(2)新獲得蛋白質的分子量(大多數過敏原之分子量在1萬至4萬之間);(3)與已知過敏原的基酸序列相同性(序列比較);(4)食品的加熱和加工安定性(對熱安定的過敏原需特別注意);(5)pH值及胃酸的安定性(大部分過敏原對胃及蛋白質分解酵素的分解具有抗性)。

雖僅有少數人會對某些過敏原產生過敏,然而食品在廣泛被推廣之前如有任何疑慮,預先的安全評估仍然是必要的。

三、標識基因

標識基因有許多種類,包括:除草劑抗性標識基因及抗生素抗性標識基因。FAO/WHO會議中曾討論過標識基因安全性問題,特別是在對抗生素抗性基因方面,因為此類基因的轉移會影響到抗生素的效用。該會議之結論是:至今並沒有確實證據顯示基因可從植物體內轉移至腸管中的微生物;且此會議同時也宣稱類似基因轉移並不太可能發生,因為基因轉移必須通過層層關卡,包括從植物細胞中釋出去氧核醣核酸,並且能在消化道中殘存,另外要有合適的微生物配合,去氧核醣核酸需貫穿微生物之細胞膜,在微生物體內不會被核酸分解酵素破壞,並插入微生物之染色體或質體,最後還要能夠有效的表現出來等。

另標識基因是否殘留亦是安全評估之重點。為了減少殘留的可能性,必須改造載體以降低其轉移性,對臨床上有用抗生素會產生抗性的標識基因應被禁止使用。

四、微生物之病原性

利用基因改造技術生產或製造食品時,所使用之微生物必須不具病原性。

 

參、基因改良食品之標示

目前不同國家有不同的基因改造食品標示政策,而國際間正致力建立一套統一的規範。主張基因改造食品應標示者,認為消費者應有被「告知」及「自由選擇」的權利。在科學上無法解決消費者對未知事項的不安時,讓消費者在被告知的情形下自行選擇,是唯一能做的事。這也是目前包括歐盟、日本、紐澳所採取的具體措施。

 

肆、世界先進國家基因改造食品之管理制度及國際組織間之爭議

一、  美國

(一)根據一九九二年五月二十九日FDA所公告有關新品種農產食品之政策(Statement of PolicyFoods Derived from New Plant Varieties),認為經遺傳基因改造成之農產品視同傳統耕作農產品,根據現有之科學認知,若該類基因改造農產品與傳統方式生產之農產品並無重大不同時,該基因改造食品在食用上則無安全之虞。

(二)基本上,美國對基因改造食品並未訂定特別之管理法規,美國FDA對未上市的基因改造食物係以「實質相當度」原則比較基因改造食品與傳統食品,認為只要實質相當,此基因改造食品對消費者的健康即不致造成危害,因此未特別規定此基因改造食品上市前須先取得核准,惟在實務運作時,FDA係要求基因改造食品的開發廠商在開發過程中隨時向其報告諮詢,以確定產品安全無虞。美國目前對基因改造農作物的監督原則著重於該類食品之客觀特性及成份而非其生產之方法。

(三)美國對基因改造食品標示的主張為:運用在食品作物生產的基因改造技術,基本上只是一種現代新的育種技術,其比傳統的雜交選種方法更為準確也更有效率,因此當基因改造食品的組成分或營養沒有顯著改變以及在沒有安全顧慮的情況下,無須將此生產的方法標示出來。但若基因改造食品的組成分或營養有顯著改變或有安全顧慮的情況,則FDA要求一定要加標示。

(四)美國認為:基因改造食品標示法規的執行並非實際,最後勢必影響成本,增加消費者的負擔,因此僅支持自願的標示而不贊成強制的標示。

二、加拿大

(一)加拿大衛生部採認美國FDA之理論。

(二)加國對基因改造食品的安全及標示管理追隨美國,並無意強制執行基因改造食品成分標示。

(三)加國政府針對基因改造產品之標示,提出指導方針(Guidelines),其內容包括:(1 GMO食品若有安全上考量(如:含過敏原)或食品成分、營養成分有改變時,廠商應自動標示。(2)其標示必須清楚明瞭、真實、且不致誤導消費者。(3)有關產品採正面標示或負面標示均可,惟應陳述事實而無誤導或欺騙。

 

三、歐盟

(一)歐洲國家認為目前雖沒有證據說明應用基因改造技術生產的食物是有害的,但大多仍嚴訂有關基因改造食品的規定。

(二)歐聯執委會於二ΟΟΟ年一月十日公告兩項法規:Commission Regulation (EC) No.49/2000 of January 2000Commission Regulation (EC) No.50/2000 of January 2000,規定:食品及加工食品添加物各種成分內,若單項成分之GMO含量達百分之一以上者,該項產品即須標示為GMO產品。

(三)歐盟於二ΟΟΟ年七月十三日由其執委會衛生及消費者保護部門所發出的一篇介紹歐盟基因改造食品現況的報告中(Facts on GMOs in the EU, MEMO/00/43)陳述現今已上市的基因改造食品經過評估是安全的。

四、日本

(一)訂有「利用重組DNA技術生產的食品及食品添加物之安全性評估指導方針」。

(二)日本當局已建立GMO產品的標示規則。日本政府於一九九九年七月十五日立法通過「日本農林規格法(JAS)」修正案,其中規定豆腐、毛豆、玉米澱粉等三十項食品以科學方式檢驗是否為基因改造食品,為義務標示對象。農林水產省宣佈將自二ΟΟΟ年四月起,公告上述三十種基因改造食品須標示之規定,二ΟΟ一年四月正式施行。該標示規定如下:

第一類:高油酸大豆、高油酸大豆油、高油酸大豆製品等三項,需標示「遺傳基因組合」產品。

第二類:豆腐、豆腐加工品、凍豆腐、豆腐渣、豆腐皮、料理用大豆、毛豆、黃豆芽、納豆、豆乳、味噌、煮熟大豆、罐裝大豆、黃豆粉、炒熟大豆、玉米製餅干、玉米澱粉、生食用玉米、爆米花、冷凍玉米、罐裝玉米、以上各項為主原料食品、生食用馬鈴薯、大豆粉為主原料之食品、植物蛋白質為主原料之食品、玉米粉為主原料之食品、粗碾玉米粉為主原料之食品。使用遺傳基因組合原料產製者應標示「遺傳基因組合」產品;製作原料可能混入遺傳基因組合原料者標示「無法辨識」產品;未使用遺傳基因組合原料者可標示「非遺傳基因組合」產品或不做任何標示。

第三類:醬油、大豆油、玉米片、玉米糖漿、異性化液糖、玉米油、菜耔油、棉籽油、馬鈴薯泥、馬鈴薯澱粉、馬鈴薯片、冷凍或罐裝馬鈴薯產品等,使用遺傳基因組合原料,可免標示(免標示原因,主要乃該等產品經過加熱、發酵等高度加工,遺傳基因已改變,以現代科技方法,無法檢驗出是否經過遺傳基因組合。)

(三)惟日本之管理係基於原料供應商之證明文件而非最終產品之抽驗。

 

五、紐澳

(一)基因改造食品上市前,應向紐澳食品管理局(Australia New Zealand Food Authority)申請檢驗該產品的安全性。

(二)紐澳食品標準委員會於二OOO年七月二十八日決定將要求對基因改造食品應標示「含基因改造成份」,以利消費者選擇。未來將允許生產廠商有一年調適期。

六、世界貿易組織(WTO

根據世界貿易組織(World Trade Organization,簡稱WTO)食品安全檢驗與動植物檢疫措施協定(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,簡稱SPS)之規定:各會員國有權採取為保護其人民生命或健康之必要檢驗措施,其不應違反本協定規範。各會員國應確保其檢驗措施,僅係為達到保護其人民生命或健康之必要檢驗措施,並且是依據科學原理,在未有科學證據下,不會持續施行。美國堅持處理基因改造食品應基於此充分科學證據(sound science)之原則。

 

七、聯合國「生物安全議定書」協定

聯合國環境總署主辦的「生物多樣性公約」 Convention on Biological DiversityCBD)締約國第六屆會議,於二ΟΟΟ年一月二十六日至二十八日在加拿大蒙特展開之特別會議中正式通過「生物安全議定書(Biosafety Protocol)」協定。根據議定書條約中預防辦法(Precautionary Approach),各國若擔心基因改造產品可能危害人體健康,或者會破壞自然環境,即便無法執行評估或缺乏完整科學證據確實有害的情況下,仍有權限制這類基因改造食品產品的進口。「生物安全議定書」協定與WTO自由貿易精神及抵制貿易須有科學證據依據等之精神衝突。目前此議定書所採行的貿易措施是否符合WTO之規範以及二者間之調和問題,引起國際間之注意與討論。「生物安全議定書」中規定:進口直接供作食物、飼料或加工用之改性活生物體(LMO)應附有單據,明確說明其中「可能含有」LMO,惟現階段並未強調原料或加工食品之標示。該議定書並載明在議定書生效兩年後再討論是否需要更詳盡之標示。

 

伍、我國基因改造食品管理相關部會權責分工

一、上游研究開發階段之管理

行政院國家科學發展委員會訂有「基因重組實驗守則」,不但可規範國內所有政府經費支助之基因工程研究計劃在實驗室階段之生物安全管理,亦可作為所有相關基因改良食品上游研究開發階段之準則。

二、中游田間試驗階段之管理

行政院農業委員會訂有「基因轉移植物田間試驗管理規範」及「基因轉移動物田間試驗管理規範」,做為中游生產階段基因改造食品對環境生態之管理基礎。

三、下游基因改造食品之管理

行政院衛生署依據食品衛生管理法對基因改造食品在下游製造、販售階段加以規範、管理。我國基因改造食品管理分工現況如附件一。

 

陸、我國現行食品衛生管理法與基因改良食品之管理

一、食品衛生管理法第十一條第九款:從未供於飲食且未經證明為無害人體健康者,不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、贈與或公開陳列。

二、食品衛生管理法第十四條:經中央主管機關公告指定之食品、食品添加物、食品用洗潔劑、食品器具、食品容器及食品包裝,其製造、加工、調配、改裝、輸入或輸出,非經中央主管機關查驗登記並發給許可證,不得為之。

三、食品衛生管理法第十七條第六款:有容器或包裝之食品、食品添加物,應以中文及通用符號顯著標示其他經中央主管機關公告指定之標示事項於容器或包裝之上

 

柒、我國基因改造食品管理制度之規劃

   一、本署已完成之相關工作

(一) 為加強管理此類經由生物技術而衍生之食品,本署於八十七年度委託食品工業發展研究所進行「生物技術食品管理制度之研究」計畫。本署已參考該計畫報告並根據世界衛生組織(WHO)、聯合國量農組織(FAO)、經濟合作及開發組織(OECD)所發展出來的安全評估原則以及美國、日本等先進國家的管理經驗,研擬了「基因改造食品之安全性評估方法」(如附件二),並已邀集學者專家研商定案。

(二)為加強基因改造食品之管理,本署多次與行政院國家科學委員會、農業委員會及環境保護委員會召開「基因改造食品管理分工協調會」,,俾使基因改造食品在上、中、下游建立一套完整之管理制度(如附件三)。

(三)本署並再據此函請相關政府機關、進口業者、公會、學會、協會及學者專家,針對如何落實執行市售產品上市前之審查許可制度,以及農產品或加工食品如何適當標示、如何查證等事項提供意見。經彙整各界之意見得知,政府機關、學者、專家及業界團體原則上均同意採上市前之審核制度,惟均表示應對原料來源(如:農產品)而非加工食品辦理登記。另在標示方面,政府機關及研究機構大都贊成基因改造食品應予標示,惟對於標示之方式及內容仍有諸多爭議。至於業者方面則對於檢驗技術、查證方式、以及因標示所引發之成本上漲表示憂慮(本署函如附件三)。

(四)本署業已函請國內各相關食品公會及食品農產品原料進口協會,請就不同的基因改造食品標示規範之對象(如:基因改造食品之原料;或所有含基因改造成分之食品);及不同的標示之方式(如:「強制性正面標示」;或「自願性負面標示」),分別估算所需增加成本(百分比)之確切數據。

(五)本署為保護消費者之健康及權益,除決定採用基因改食品之審查制度外,為能更加落實該類食品之標示管理,除已陸續邀請國外專家來華介紹管理經驗及心得,亦辦理多場座談會持續與各界溝通,並廣泛蒐集了解國外先進國家之管理規定、查驗制度之細節、檢驗方法之可行性、實際審查之案例等,俾使未來公告之管理制度,不但符合國際規範,而且實際可行(相關研討會、座談會資料如附件三)。

(六)本署於八十九年九月委託蓋洛普公司針對居住在台灣地區,年齡在20歲以上的民眾對基因改造食品的看法進行民意調查(有效樣本數1083),結果顯示:國內大部分民眾並不十分瞭解基因改造食品,故一方面並不反對基因改造食品的生產技術,亦表示願意購買,但在另一方面則要求標示。

     二、本署未來擬規劃之方向

(一)為使基因改造食品之上、中、下游管理能夠整合串聯,本署將持續與行政院國家科學委員會、環境保護署及農業委員會溝通、協調,就基因改造食品管理作整體之考量。並建請國科會、農委會研擬修訂之相關規範能提昇其法律地位,使其成為依法制定之規範,俾更符合「生物安全議定書」協定之規定。

(二)遵循國際規範:將在現有國際規範下,依據現行食品衛生管理法,制訂基因改造食品管理制,並期在遵行WTO之協定外,亦能符合「生物安全議定書」協定之規範。本署將持續密切關注各國日後推動之後續相關談判,以及「生物安全議定書」協定之討論情況,以便參照國際規範,會同其他主管機關建立我國之管理制度。

(三)規劃基因改造食品上市前審查制度:日後即將推動基因改良食品原料(如:大豆、玉米等作物)之查驗登記。

(四)建立基因改造食品相關檢驗方法:持續蒐集國際認可具公信力之檢驗方法,以建立我國實際可行之查證制度。

(五)推動基因改造食品相關標示規定:考量、評估執行特別標示制度所需成本,並積極蒐集國際食品標準委員會(Codex)、世界貿易組織(WTO)、聯合國生物多樣性公約所通過之生物安全議定書等際規範,研商基因改造食品的標示方式,預定將於今年底前完成規劃,明年開始逐步推動標示。